陈邦柱同志1987年5月6日在湖南省第六届
人民代表大会第五次会议上关于《湖南省土
地管理实施办法（草案）》的说明
为了维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），结合我省实际情况，起草了本《实施办法》。耕地少，人口多，是我国的基本国情，也是我省的基本省情。由于多年来指导思想不明确和管理不善等原因，我省耕地面积越来越少。1986年的耕地面积比1957年减少了807万亩，平均每年减少27.82万亩。1986年全省人均占有耕地面积已由建国初的1.58亩下降到0.88亩。近几年来，耕地面积下降速度更快。从1983年到1986年的四年内，全省共减少耕地130万亩，平均每年减少32.6万亩，人多地少的矛盾日益突出。尤其值得注意的是，在城乡建设中，多征少用，征而不用、不征就用等违法和浪费土地的现象相当严重，农民建房乱占滥用土地的行为到处可见。如果不下定决心，采取有力措施，加强对土地的管理，亟力保护耕地，认真解决这个严重问题，就会贻误子孙后代，成为历史的罪人。因此，制定本《实施办法》，将土地管理纳入法制的轨道，依法管好、用好土地，已成为一项十分紧迫的任务。
起草本《实施办法》的工作，是省人民政府责成省国土管理局、省法制局于去年十月开始的。在起草过程中，广泛征求了各地、州、市和省直有关部门的意见，先后进行了多次讨论、修改。省人大财经委员会、省人大法律委员会、省人大常委会办公厅给予了具体指导。《实施办法》的主要内容包括：土地管理机构的设置，土地所有权、使用权的确认，土地的利用和保护，城乡非农业建设用地的审批权限和审批程序，征用土地的补偿和安置办法，奖励与处罚等。本《实施办法》是《土地管理法》的配套法规，《土地管理法》已有明确规定的，本《实施办法》一般不再重复。因此，对我省境内一切土地的管理，应当将《土地管理法》与《实施办法》一并贯彻执行。这里需要说明的几个具体问题是：
一、关于土地管理机构
多年来，我省的土地管理工作实际上是多头领导，这种管理体制弊多利少，必须加以改革。根据《土地管理法》关于全国土地实行统一管理的原则，《实施办法》第三条明确规定：“县级以上人民政府（含省人民政府派出机关)的土地管理部门主管本行政区域内土地的统一管理工作”，“乡级人民政府负责本行政区域内的土地管理工作，并配备土地管理人员”。这里所指的土地管理部门是各级人民政府的国土管理局。考虑到城市的地籍地政管理工作非常复杂，对市辖区人民政府土地管理机构的名称、规格和职权范围不作统一规定，由市人民政府根据实际需要自行确定。
二、关于土地和耕地的含义
《实施办法》所指的土地，是指我省境内国家所有和集体所有的一切土地，包括耕地、园地、林地、荒地、草原、河流、湖泊、滩头，城镇和农村居民点用地、工矿企业用地，交通用地，旅游、国防等特殊用地和暂不能利用的其他土地。所指的耕地，是指种植农作物的水田和旱土，包括熟地、当年开荒地、连续撩荒未满三年的土地和当年的轮歇地。以种植农作物为主附带种植桑树、茶树、果树和其它林木的土地和围垦利用的湖田，也视为耕地。但专业性的桑园、茶园、果园、果木苗圃、林地、芦苇地和天然草原不属耕地。
三、关于土地的权属
《实施办法》第四条关于国家所有的土地中，有“土地改革以来依据法律和政策确定为国家所有的土地”的规定。这是因为，建国三十多年来，土地权属几经变动，其中有些变动是依据当时的政策确定的，这种历史状况应该承认并受到法律保护。
对于农村集体所有的土地，《实施办法》第四条第二款中规定。“已经属于村民小组所有的，仍然属于该村民小组农民集体所有；已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，仍然属于乡（镇）农民集体所有。”这是因为，我省过去长期实行“三级所有、队为基础”的制度，当时农村的土地绝大部分划给了生产队（即现在的村民小组），同时也有少量土地划给了公社（即现在的乡、镇）集体经济组织。为了稳定已经确定的土地权属，不致引起新的波动，故作出了上述规定。
《实施办法》第五条关于核发土地所有证和使用证，确认所有权和使用权的规定，目的是要把符合法律和政策的所有权和使用权用法律的形式固定下来。因此，我省1981年以来进行的山林定权发证，仍然有效。
四、关于城乡非农业建设用地实行计划管理
为了有效地节约建设用地，彻底改变乱占滥用土地的状况，国家对城乡非农业建设用地，要编制中、长期规划和年度计划，实行计划管理。按照国家的统一部署，从今年起，占用耕地实行指令性计划，占用非耕地实行指导性计划。这是一项重大的决策。各级人民政府都要切实保障国家计划的贯彻执行。因此，《实施办法》第八条规定：“各级人民政府申报或审批城乡非农业建设用地，不得突破用地计划控制指标”。
五、关于征用土地的审批权限
1984年省人民政府发布的《湖南省国家建设征地办法》规定：一次征用总面积10亩以下，水田2亩以下，由县人民政府批准；一次征用总面积20亩以下，水田5亩以下，由行署、州、市人民政府批准。《土地管理法》规定：“征用耕地3亩以下，其他土地10亩以下的，由县级人民政府批准；省辖市、自治州人民政府的批准权限，由省、自治区人民代表大会常务委员会决定”。考虑到我省人多地少的情况，征用土地还是从严掌握为好。因此，《实施办法》第十条规定：征用耕地2亩以下，其他土地10亩以下的，由县、市人民政府批准；征用耕地5以下，其他土地15亩以下的，经县级人民政府审查，报上一级人民政府或省人民政府派出机关批准。这里需要指出的是各级人民政府对征用土地的审批权限，不能理解为把审批耕地的限额数和其他土地的限额数合并计算作为自己审批的最高限额。对同时征用耕地和其他土地的，在耕地不超过批准限额的前提下，土地总面积的批准限额，县、市人民政府不能超过10亩，州、市人民政府和省政府派出机关不能超过15亩。
六、关于非农业建设占用耕地的农业税和粮食定购任务
《实施办法》第二十二条规定：“国家建设征用耕地，相应减免被征地单位负担的粮食定购任务和农业税。核减的粮食定购任务和增销的粮食指标由建设项目所在地的县，市人民政府调整解决。”这是因为，我省已实行粮食购、销调拨县（市）包干，粮食指标只能由县（市）调整解决，但由此而产生的“议转平”差价，由建设项目所在地的县、市人民政府承担是有困难的，因此，《实施办法》规定：“产生的粮食差价按建设项目的隶属关系分别由县级以上人民政府承担”。至于农业税的减免，按照国家有关规定办理。
乡（镇）村建设占用耕地，国家不减免粮食定购任务和农业税，不增加粮食销售指标，根据谁占地谁负担的原则，由乡（镇）村自行调剂解决。
七、关于土地权属纠纷的处理
由于历史的和其他的原因，目前一些地方土地所有权、使用权纠纷较多。根据《土地管理法》第十三条的原则规定，《实施办法》第六条作了具体规定。各级人民政府在处理土地权属纠纷时，应本着尊重历史、注重现实、有利于土地的合理利用和有利于生产建设的精神，按《土地管理法》和《实施办法》的规定，分级负责，就地解决。
八、关于处罚
对违反土地管理法律、法规的行为，《土地管理法》第六章作了处罚规定，各地、各部门均须遵照执行，但《土地管理法》没有规定罚款的数额和幅度，执行中会遇到一些困难，因此，《实施办法》第二十六条对各种罚款作了具体规定。